Bütçe ilke ve esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket etmek kamu zararı için sorumluluğu ortadan kaldırır mı?

Sayıştay

Kamu İdaresi Türü	Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı	2020
Dairesi	3
Karar No	401
İlam No	92
Tutanak Tarihi	1.3.2022
Kararın Konusu	Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

Sosyal Denge Tazminatı

… Belediyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personele kanuni üst sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu … TL tutarında kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.

27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 15 inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özet idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir” hükmü yer almaktadır.

25.06.2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32 nci maddesinin birinci fıkrasında;

“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklif üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir…”

Aynı Kanunun Geçici 14 üncü maddesinin birinci fıkrasında;

“15/03/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzer adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz”

hükümlerine yer verilmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri çerçevesinde, 15.06.2019 tarihinde … Belediyesini temsilen Belediye Başkanı … ile Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası temsilcileri tarafından 4. Dönem Toplu Sözleşme hükümleri dikkate alınarak 15.06.2019-31.12.2021 tarihleri arasında geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Sözleşmesinin;

“Sosyal Haklar” başlıklı beşinci bölümünün “Ulaşım” başlıklı 24 üncü maddesinde;

“… iş bu sözleşme kapsamında çalışanlarımıza mesaiye geliş ve gidişlerinde (hafta sonu mesai dahil) kullanacakları toplu taşıma araçlarında değerlendirilmek üzere iş verence her ay çalışanın fiili çalıştığı her gün için … ilçe sınırlarında en uç noktalar arası için … Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Planlama ve Raylı Sistemler Dairesi Başkanlığının tarifesi üzerinden 4 (dört) biniş bedeli olarak günlük; (3,50TL x 4 Biniş) Net: 14,00-TL (On Dört Türk Lira), ulaşım yardımı ödemesi yapılır. Ancak … Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Planlama ve Raylı Sistemler Dairesi Başkanlığının tarifesinde yapılan değişiklikler aynen yansıtılır…”

“Mali Haklar” başlıklı altıncı bölümünün “Mali Haklar” başlıklı 26 ncı maddesinde;

“İşverence çalışan tüm memur ve sözleşmeli personele, Kamu İşveren Heyeti Başkanı ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği Sendikası Temsilcisi arasında akdedilen ve 14.08.2013 tarih ve 28735 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yerel Yönetim İş Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklara Dair Toplu Sözleşmenin 1 inci maddesiyle; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile özel idarelerin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, ödenecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek devlet memuru aylığını (ek gösterge dahil) % 100’üdür. ((8000+1500)x memur maaş katsayısı). Sosyal denge tazminatının verilmesi için yapılacak sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla ödenecek aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin dönem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev ünvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir. Sosyal denge yardımı genel olarak işveren tarafından her ayın maaş günü ödenen net meblağı kapsar” hükmü bulunduğundan aylık brüt ((8000+1500)x memur maaş katsayısı) sonucunda çıkan tutar kadar her ay Sosyal denge tazminatı ödemesi yapılır.”

“Bayram İkramiyesi” başlıklı 27 nci maddesinde;

“Ramazan Bayramı ve Kurban Bayramlarında, bayramdan önceki en yakın aybaşında tüm memur ve sözleşmeli personele Sosyal Denge Tazminatı % 100 oranında brüt ((8000+1500)x memur maaş katsayısı) ödeme yapılır.”

“Diğer Yardımlar” başlıklı 28 inci maddesinde;

İşverence çalışan memur ve sözleşmeli personele, … Belediyesi emrinde fiili olarak çalışmış olduğu yıl süresince; emekliye ayrılma taleplerinin kuruma yazılı olarak bildirmeleri ve kurum tarafından emeklilik onayının verildiği tarih itibarı ile Emeklilik hesabında … Belediyesinde çalıştığı geçen hizmet süreleri göz önüne alınarak her yıl için Sosyal Denge Tazminatı % 100 oranında brüt ((8000+1500)x memur maaş katsayısı) ödeme yapılır. (6360 ile tüzel kişiliği kaldırılan Belediyelerde görev yapanlar … Belediyesinde görev yapmış sayılır)

“Eğitim Yardımı” başlıklı 29 uncu maddesinde;

Yılda bir kereye mahsus olmak üzere ve belgelendirmek kaydı ile Eylül maaşlarına ilave olarak; örgün öğrenim gören her çocuk için (açık öğretim lise ve üniversite ile uzaktan öğrenim harici);

Anaokulu ve İlköğretim Brüt = 400,00 TL

Ortaöğretim ve lise Brüt = 600,00 TL

Üniversite Brüt = 1.000,00 TL öğrenim yardımı yapılır.”

hükümleri yer almaktadır.

4688 sayılı Kanun uyarınca Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2018 ve 2019 Yıllarını Kapsayan 4. Dönem Toplu Sözleşme ile 28.08.2019 tarihli ve 2019/1 sayılı “Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı”nın (2020 ve 2021 Yıllarını Kapsayan 5. Dönem Toplu Sözleşmenin) “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı üçüncü kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı dördüncü bölümündeki;

“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1 inci maddesinde;

“Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’üdür…”

“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6 ncı maddesinde;

“ (1) 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2021” şeklinde uygulanır.

(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.”

hükümleri yer almaktadır.

Her ne kadar sorumlular tarafından 4688 sayılı Kanunun Geçici 14 üncü maddesine göre 15.03.2012 tarihinden önce bir sözleşme imzalanması durumunda bu sözleşmenin süresi bitinceye kadar geçerli olacağı, söz konusu sözleşmenin çeşitli sebepler ile 2020 ve 2021 Yıllarını Kapsayan 5. Dönem Toplu Sözleşmeye göre 31.12.2021 tarihinden önce sona ermesi durumunda 31.12.2021 tarihine kadar yeni bir sözleşme imzalanabileceği, ancak eski sözleşmede unvanlar itibariyle belirlenen tutarın 4688 sayılı Kanuna göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmesi durumunda bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte yani 11.04.2012 tarihinde uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle personele ödenen ortalama aylık tutarın tavan olarak esas alınabileceği belirtilmişse de 2020 ve 2021 yıllarını kapsayan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı göre; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ü (2020 yılının birinci 6 ayı için 1.387,58 TL, ikinci altı ayı için ise 1.467,38 TL ) olduğu belirtilmektedir. Bunun yanında, aynı Kararda 15.03.2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına 31.12.2021 tarihine kadar devam edilmesi öngörülmekle birlikte söz konusu sözleşmeler çerçevesinde yapılacak ödeme tutarının hiçbir şekilde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçemeyeceği ifade edilmektedir. Dolayısıyla 15.03.2012 tarihinden önceki bir tarih olan 15.07.2011 tarihinde … Belediye Başkanlığınca imzalanmış olan Sosyal Denge Sözleşmesi ile toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı belirlenmiş olsa dahi ödenen sosyal denge tazminatı 2020 ve 2021 yıllarını kapsayan 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı ile birlikte değerlendirildiğinde, ilgili personele ödenen sosyal denge tazminatının hiçbir şekilde en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %100’ünü geçmemesi gerekmektedir.

Ödeme emri belgeleri ve ekleri belgelerin incelenmesi sonucunda; Belediye tarafından memur ve sözleşmeli personele her ay sosyal denge tazminatı ödemesi kapsamında Sosyal Denge Sözleşmesinin 26 ıncı maddesi gereği yasal üst sınırından (en yüksek devlet memuru aylığının ek gösterge dahil %100’ü tutarında) ödendiği görülmektedir. Dolayısıyla, Sözleşmenin 26 ncı maddesi kapsamında yapılan sosyal denge tazminatı ödemesi ile yasal sınıra ulaşıldığından; 24 üncü madde kapsamında ödenen ulaşım yardımı, 27 nci madde kapsamında ödenen Ramazan ve Kurban Bayramı ikramiyeleri, 28 inci madde kapsamında ödenen emeklilik yardımları ve 29 uncu madde kapsamında ödenen eğitim yardımları ile 2019/1 sayılı Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararında yer alan yasal sınırın üzerinde mevzuata aykırı ödeme yapıldığı görülmektedir.

10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun;

“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında;

“Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”

“Kamu zararı” başlıklı 71 inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

esas alınır.”

hükümleri yer almaktadır.

Sorumlular tarafından 19.10.2006 tarih ve 26324 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hükümlerinin uygulanmasına hukuken imkan bulunmadığı, usule ve yasaya uygun olarak Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesinin 5018 sayılı Kanun kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin hukuken mümkün olmadığı; tam aksine belirlenen tutarın bütçede karşılığı bulunduğu sürece zamanında ödenmemesinin kamu zararına sebebiyet vereceği, idarenin tarafı olduğu iş ve işlemler ile hukuksal uyuşmazlıklar noktasında yüksek tutarda kamu zararına sebebiyet verebilecek mahiyette olduğu; dolayısıyla gider bütçesinde yer alan ödemelerin ilgililere ödenmesinde “kamu zararı” oluştuğundan söz edilmesinin mümkün bulunmadığı iddia edilmiş olsa da harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve 5018 sayılı kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumluluğu bulunmakta olup, bütçe ilke ve esaslarına ve ödenek durumuna uygun hareket etmenin, sorumluluğu ortadan kaldırmak için yeterli olmadığı gibi sorumluların mali iş ve işlemlerinde diğer mevzuat hükümlerine de uygun hareket etmesi gerekmektedir. Dolayısıyla sorumluların öne sürdüğünün aksine bütçede var olan ödeneğin kullanılması sorumluluk kapsamı dışında değerlendirilmemektedir.

Sorumlular her ne kadar Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dayanağı olan 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin sadece mal ve hizmet alımlarına ilişkin olduğunu; mevzuata dayalı maaş ve bu gibi ödemeleri kapsamadığı, buna göre ihmal ve kasıt yoluyla personele fazla ödeme yapılması hallerinin kamu zararı olarak sayılmasının hukuken olanaklı bulunmadığını belirtmişse de 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde; “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılmasının” kamu zararının belirlenmesinde esas alınacağı belirtilmiş olup ilgili hükümde bu hususun sadece mal ve hizmet alımlarına münhasır olduğu şeklinde bir hükme yer verilmemiş, personele yapılan yersiz ve mevzuata aykırı ödemeler de kamu zararı olarak kabul edilmiştir.

Mevcut durumda yapılmaması gereken bir ödeme ile kamu kaynağında eksilmeye neden olunmakta, bu eksilmenin ilgililerin mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemlerinden kaynaklandığı, bu işlemde sorumlu olarak tespit edilen kişilerin kasıtlı olarak zarara uğratma iradesi olmasa bile, en azından kusur veya ihmallerinin var olduğu görülmektedir. Nitekim kamu görevlilerinin her işi öncelikle hukuka uygun olarak yapmaları gerekmektedir.

Anılan maddedeki “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” ve “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; Belediyenin mevzuatta öngörülen tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı ödenmesi suretiyle kamu zararına neden olunduğu görülmektedir.

Bu itibarla, … Belediyesinde çalışan memur ve sözleşmeli personele kanuni üst sınırın üstünde sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan … kamu zararının;

…TL’sinin Üst Yönetici (…) …, Harcama Yetkilisi (…) …, Gerçekleştirme Görevlisi (…) …’a,
…
müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, Üye …’nın ilave görüşüyle birlikte ve anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.

İlave Görüş:

Üye …’nın ilave görüşü:

“Yukarıda yer verilen çoğunluk görüşüne katılmakla birlikte;

Maddeye konu Toplu Sözleşme Döneminin 15.06.2019 tarihinde başladığı dikkate alındığında, 2019 yılına ilişkin ödemelerin de bu sözleşme kapsamında incelenmesini teminen konunun ilgili Denetçisine bildirilmesi uygun olur.”